加快建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場

生態(tài)環(huán)境部黨組書記 孫金龍

生態(tài)環(huán)境部部長 黃潤秋

碳市場是利用市場機(jī)制積極應(yīng)對氣候變化、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要政策工具。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），充分彰顯了我國積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的堅定決心和有力行動。要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，準(zhǔn)確把握加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)和重點任務(wù)，加快建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場，為實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供有力支撐。

一、深刻認(rèn)識加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的重大意義

當(dāng)前，我國已建立重點排放單位履行強(qiáng)制減排責(zé)任的全國碳排放權(quán)交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場，兩個市場相互銜接，共同構(gòu)成全國碳市場體系。在全面總結(jié)全國碳市場建設(shè)成效和存在的問題、深入借鑒國內(nèi)試點碳市場和國際碳市場建設(shè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

全國碳市場建設(shè)激發(fā)全社會綠色低碳發(fā)展內(nèi)生動力，是統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)、加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要抓手。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)，將充分發(fā)揮碳減排的引領(lǐng)、優(yōu)化和倒逼作用，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型，帶動綠色技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，撬動綠色低碳產(chǎn)業(yè)投融資，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“含金量”“含綠量”，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)協(xié)同并進(jìn)。

全國碳市場建設(shè)追求資源配置效率最優(yōu)和效益最大，是深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革的必然要求。黨的二十屆三中全會作出構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、完善生態(tài)文明制度體系的重要部署，提出健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度。加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)是健全資源環(huán)境要素市場化配置體系和綠色低碳發(fā)展機(jī)制的具體舉措，有利于充分發(fā)揮市場在碳減排資源配置中的決定性作用，促進(jìn)有效市場和有為政府的有機(jī)結(jié)合，形成對各類碳排放主體的激勵約束機(jī)制。

全國碳市場建設(shè)堅持低成本降碳目標(biāo)導(dǎo)向，是實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略、推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的有力舉措。實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期。加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)，將強(qiáng)化“激勵先進(jìn)、鞭策落后”的鮮明政策導(dǎo)向，發(fā)揮碳市場推動低成本減排功能，有效降低我國碳排放強(qiáng)度，助力實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。

全國碳市場建設(shè)注重國際交流合作，是共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路、參與和引領(lǐng)全球氣候治理的有效途徑。習(xí)近平總書記指出，“無論國際形勢如何變化，中國積極應(yīng)對氣候變化的行動不會放緩，促進(jìn)國際合作的努力不會減弱，推動構(gòu)建人類命運共同體的實踐不會停歇”。加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)，有利于增強(qiáng)我國在全球碳定價中的影響力，推動構(gòu)建公平合理、合作共贏的全球氣候與環(huán)境治理體系，并為發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體建設(shè)完善碳市場提供重要經(jīng)驗借鑒，助力實現(xiàn)綠色低碳公正轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步彰顯我國作為世界綠色發(fā)展堅定行動派、重要貢獻(xiàn)者的大國擔(dān)當(dāng)。

二、全國碳市場建設(shè)取得顯著成效

黨中央、國務(wù)院高度重視全國碳市場建設(shè)，先后作出一系列重大決策部署。經(jīng)過4年多的發(fā)展，全國碳市場建設(shè)實現(xiàn)了穩(wěn)起步、穩(wěn)運行，制度體系日趨完善，市場活力穩(wěn)步提升，數(shù)據(jù)質(zhì)量全面改善，推動全社會低成本減排的市場功能逐步顯現(xiàn)。

法規(guī)制度體系基本構(gòu)建。2024年，國務(wù)院頒布實施我國應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域首部專門法規(guī)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化了碳市場建設(shè)的法治保障。近年來，生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門先后制定了碳排放核算核查、注冊登記、交易結(jié)算、自愿減排項目方法學(xué)等30余項制度和技術(shù)規(guī)范，初步形成了多層級、較完備的全國碳市場法規(guī)制度體系。

全國碳市場活力穩(wěn)步提升。截至2025年8月22日，全國碳排放權(quán)交易市場配額累計成交量6.8億噸，成交額474.1億元人民幣，其中2024年全年成交額180億元人民幣，創(chuàng)歷史新高，價格“指揮棒”作用逐步顯現(xiàn)。配額清繳完成情況全面趨好，納入全國碳排放權(quán)交易市場2023年度配額管理的重點排放單位共計2096家，應(yīng)清繳配額總量52.44億噸，實際清繳量52.43億噸，配額清繳完成率接近100%。

碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理持續(xù)加強(qiáng)。核算核查方法不斷優(yōu)化，數(shù)據(jù)質(zhì)量日常管理機(jī)制持續(xù)健全，通過國家、省、市三級聯(lián)審，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。在全國進(jìn)行碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶，開展打擊碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假環(huán)境違法犯罪專項行動。運用信息化手段智能預(yù)警數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險，管理效能顯著增強(qiáng)。2024年共審核企業(yè)數(shù)據(jù)300余萬條，異常數(shù)據(jù)發(fā)生率明顯降低，碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計核算的規(guī)范性、準(zhǔn)確性、及時性大幅提升。

重點行業(yè)覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在發(fā)電行業(yè)基礎(chǔ)上，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入全國碳排放權(quán)交易市場。生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，全面部署全國碳排放權(quán)交易市場擴(kuò)大覆蓋范圍重點任務(wù)。完成擴(kuò)圍后，全國碳排放權(quán)交易市場將實現(xiàn)對全國60%以上碳排放量的有效管控，推動行業(yè)加快綠色低碳轉(zhuǎn)型。

全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動運行。2023年以來，生態(tài)環(huán)境部會同有關(guān)部門先后印發(fā)了自愿減排交易管理辦法以及配套制度文件，出臺了造林碳匯、海上風(fēng)電、光熱發(fā)電、紅樹林營造、煤礦瓦斯利用、公路隧道照明系統(tǒng)節(jié)能等6個方法學(xué)，完成首批948萬噸核證自愿減排量登記。截至2025年8月22日，累計成交核證自愿減排量249萬噸，成交額2.1億元人民幣，有力推動生態(tài)系統(tǒng)碳匯、可再生能源、甲烷減排、節(jié)能增效等領(lǐng)域發(fā)展。

經(jīng)過不斷探索和實踐，全國碳市場建設(shè)統(tǒng)籌把握好節(jié)奏和力度，在考慮企業(yè)承受能力的同時，充分激發(fā)降碳內(nèi)生動力，有力促進(jìn)全社會形成“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，行業(yè)高科技、高效能、高質(zhì)量特征不斷顯現(xiàn)。以火電為例，在保障行業(yè)發(fā)展、能源供給安全前提下，2023年全國火電碳排放強(qiáng)度相比2018年下降2.38%。全國碳市場碳排放核算制度體系為制定電力碳排放因子、區(qū)域電網(wǎng)基準(zhǔn)線碳排放因子，建立健全碳足跡管理體系等提供了重要數(shù)據(jù)支撐，有效提升了行業(yè)碳排放管理水平。

三、準(zhǔn)確把握加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的總體要求

全國碳市場建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，做好“四個統(tǒng)籌”，推動全國碳市場體制機(jī)制更加完善、數(shù)據(jù)可靠性更高、行業(yè)包容性更強(qiáng)。

統(tǒng)籌好有效市場和有為政府的關(guān)系。有效市場和有為政府的高效協(xié)同，是加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的內(nèi)在要求。從有效市場看，要充分尊重市場發(fā)展規(guī)律，堅持“先現(xiàn)貨、后期貨，先服務(wù)、后產(chǎn)品”，更好利用市場機(jī)制精準(zhǔn)管控溫室氣體排放，持續(xù)激發(fā)碳市場交易主體積極性，發(fā)現(xiàn)合理碳價格。從有為政府看，要健全監(jiān)督管理制度，確保各類交易主體依法平等使用市場要素、公平參與競爭、同等受到法律保護(hù)，營造公平、公開、透明的市場環(huán)境，有效管控市場風(fēng)險，更好維護(hù)市場秩序，做到既“放得活”又“管得住”。

統(tǒng)籌好長遠(yuǎn)目標(biāo)和短期目標(biāo)的關(guān)系。加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)是一項長期任務(wù)，要以長遠(yuǎn)目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)階段性任務(wù)，以短期目標(biāo)的實現(xiàn)支撐長遠(yuǎn)目標(biāo)達(dá)成。堅持穩(wěn)中求進(jìn)、久久為功，逐步發(fā)展完善碳市場，到2027年實現(xiàn)全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)，全國溫室氣體自愿減排交易市場重點領(lǐng)域全覆蓋；到2030年基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場，建成誠信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、銜接國際的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機(jī)制。

統(tǒng)籌好整體和局部的關(guān)系。要錨定實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，加強(qiáng)碳市場制度與其他政策和制度的協(xié)同，充分發(fā)揮全國碳排放權(quán)交易市場在碳排放總量控制中的作用。推動全國碳排放權(quán)交易市場和全國溫室氣體自愿減排交易市場有效銜接、協(xié)同增效，明確兩個市場的定位功能、發(fā)展路徑以及連接方式。要加快建設(shè)全國統(tǒng)一碳市場，鼓勵地方試點碳市場先行先試，為全國碳市場建設(shè)開展有益探索。

統(tǒng)籌好國內(nèi)和國際的關(guān)系。加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)，首先要立足我國國情，探索符合市場規(guī)律的路徑和方式，統(tǒng)籌處理好實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)與保障能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定等的關(guān)系。我國碳市場對全球碳定價和碳交易機(jī)制具有重要影響，要進(jìn)一步加強(qiáng)國際交流對話和務(wù)實合作，積極參與《巴黎協(xié)定》關(guān)于全球碳市場機(jī)制國際談判及規(guī)則制定，充分尊重各國主權(quán)和不同國情，推動技術(shù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)國際互認(rèn)，為建立科學(xué)、公平、合理的全球碳市場機(jī)制作出積極貢獻(xiàn)。

四、扎實推進(jìn)加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的任務(wù)舉措

《意見》明確了全國碳市場中長期發(fā)展的時間表、路線圖、任務(wù)書，是指導(dǎo)全國碳市場建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。要以高度的政治責(zé)任感和使命感，抓好各項重點任務(wù)實施，確保黨中央、國務(wù)院決策部署落地見效。

充分發(fā)揮市場功能，縱深推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。根據(jù)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、降碳減污貢獻(xiàn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、碳排放特征等，有序擴(kuò)大覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類。建立預(yù)期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，明確市場中長期碳排放配額控制目標(biāo)，逐步由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制，穩(wěn)妥推行免費和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式，建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機(jī)制。加強(qiáng)對碳排放權(quán)交易試點市場的指導(dǎo)和監(jiān)督管理，建立定期評估和退出機(jī)制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場。

持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，積極發(fā)展全國溫室氣體自愿減排交易市場。建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，針對重點領(lǐng)域加快方法學(xué)開發(fā)，有效服務(wù)社會自主減排和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。強(qiáng)化自愿減排項目開發(fā)、審定、實施及減排量核查等全鏈條管理。加強(qiáng)全國碳減排資源統(tǒng)籌管理，規(guī)范各類自愿減排交易活動。積極推動核證自愿減排量應(yīng)用，倡導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會團(tuán)體等積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放。完善核證自愿減排量抵銷規(guī)則，提高國際認(rèn)可度，積極服務(wù)有關(guān)行業(yè)企業(yè)國際履約和產(chǎn)品碳中和。

逐步豐富市場要素，著力提升全國碳市場活力。穩(wěn)慎推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)探索開發(fā)與碳排放權(quán)和核證自愿減排量相關(guān)的綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度。穩(wěn)妥推進(jìn)符合要求的金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入其他非履約主體。推動全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易。加強(qiáng)對市場交易行為、碳金融活動等的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。

全面加強(qiáng)能力建設(shè)，提高全國碳市場管理水平。建立健全與全國碳市場發(fā)展階段相適應(yīng)、有利于加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)督管理、權(quán)責(zé)清晰、運行高效的管理體系。加強(qiáng)全國碳市場管理能力建設(shè)。強(qiáng)化碳排放核算與報告管理，加快修訂重點行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報告指南，實施重點排放單位關(guān)鍵參數(shù)月度存證。嚴(yán)格規(guī)范碳排放核查，完善重點行業(yè)核查技術(shù)規(guī)范，推動審定核查機(jī)構(gòu)對碳排放進(jìn)行全面核實查證。加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全過程監(jiān)管，壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責(zé)任。加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)市場健康發(fā)展。完善信息披露制度，依法加強(qiáng)重點排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)信用監(jiān)督管理。

強(qiáng)化政策法規(guī)保障，夯實碳市場建設(shè)制度基礎(chǔ)。研究完善相關(guān)法律法規(guī)，開展溫室氣體自愿減排交易管理相關(guān)立法研究。健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長效機(jī)制，依法開展相關(guān)領(lǐng)域公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯(lián)合打擊力度。完善裁判規(guī)則體系，依法支持行政機(jī)關(guān)履行碳市場行政監(jiān)管職責(zé)。加強(qiáng)與綠電、綠證等市場化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接。制定全國碳市場注冊登記和交易收費規(guī)則。完善全國碳市場資金清算機(jī)制，提高資金清算效率。降低碳市場制度性交易成本，優(yōu)化市場交易環(huán)境，不斷提升碳市場有效性、活力和影響力，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。

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